국가 주도 산업화 정책과 경제개발계획의 탄생

지금까지 국가 주도 산업화 정책과 경제개발계획에 대한 논의는 박정희 정권기에 초점이 맞추어졌다. 이승만 정권기의 국가 주도 산업화 정책과 경제개발계획은 ‘개발시대의 전사’로서만 조명을 받았을 뿐이다. 그러나 국가 주도 산업화 노선과 경제개발계획에 대한 문제의식은 해방 직후부터 이미 등장하고 있었다. 남한의 경제는 1945년 이후 일본과, 1948년 이후 북한과 단절됨으로써 농업과 경공업 중심의 기형적인 구조 속에서 자본주의 발전을 모색해야만 했다. 그 과정에서 자본주의 경제성장의 유력한 방안으로 모색된 것이 국가 주도의 산업화 정책과 경제개발계획이었다.
이에 경제계획은 정부수립 초기, 6·25전쟁기, 전후, 원조 삭감이 예고되면서 기획처, 부흥부 관료들에 의해 끊임없이 작성되었다. 이승만 정권은 일본 중심의 경제구조에 탈피하여 급속한 공업화를 달성하는 한편, 38선을 두고 대치 중인 김일성 정권과의 경쟁에서 우위를 점하기 위해, 미국의 원조가 삭감되기 전까지 자활의 토대를 마련하고자 경제개발계획을 추진했다.

“최근까지 한국의 경제정책은 주로 ‘미국에 대한 종속’이라는 관점에서 해석되어왔다. 이 경우, 미국에 대한 비판에 철저할 수는 있을지 모르지만, 한국 자본주의 국가건설론의 다양한 계보와 사상구조를 이해하지 못할 수 있다. 뿐만 아니라 한국 경제를 설계했던 다양한 주체들의 역동성을 비가시화할 위험성이 있다. 과연 이들은 어떤 존재이며 어떤 시대적 문제의식을 담지하면서 한국의 경제정책을 만들어 나갔는가, 이들의 경제정책론이 가진 체제적·계급적 성격은 무엇인가, 이들은 어떠한 방식으로 미국의 요구를 내면화했는가, 이들의 구상과 설계를 통해 대한민국의 경제정책이 어떻게 정초되었는가를 밝히는 것이 이 책의 목적이다.”

신생 독립국가 대한민국의 자본주의 방향 모색
: 해방 후, 정부수립 초기
한국사회는 한말 국가 주도의 산업화 정책과 더불어 일제하의 경제적 실력양성론과 통제경제론, 민족해방운동 과정에서 정립된 사회적 국가론의 내용을 자본주의 건설노선의 전통으로 수렴하고 있었다. 이러한 경험은 해방 후 국가건설론의 자양분으로 축적되고 있었다. 해방 후 사회개혁의 열망은 1948년의 제헌헌법에 농지개혁, 중요산업의 국공영 원칙으로 반영되었다.
정부수립 초기 경제정책론의 대립구도는 자본주의 계획경제론과 자유경제론으로 양립되었다. 조봉암·이순탁 등 자본주의 계획경제론자들은 생산계획과 물동계획, 물가계획을 통해 국가가 전 산업분야를 통제하고 균등경제를 실현해야 한다고 생각했던 반면, 금융계 인물 중심의 자유경제론자들은 물동계획과 자금계획을 통해 자본가를 육성하고자 하였다. 이후 자본주의 계획경제정책은 정부 내부의 견제와 반발에 의해 조기에 좌절하였다.

자유경제정책의 전면화, 경공업-기간산업의 동시발전을 노리다
: 한국전쟁과 전후 시기
6·25전쟁기에는 통제경제론과 자유경제론의 대립구도가 다시 형성되었지만 그것은 전전과 같이 체제운영에 대한 대립구도가 아니라 전시경제 운영과 인플레이션 수습책으로서의 의미를 갖는 것이었다. 정부는 식량과 피복 등 민생안정의 거점이 될 부문에 한정해서 국가가 물자와 자금을 알선·통제하고, 그 외의 부문은 자유로 하는 ‘관리경제정책’을 추진하였다. 이 시기의 통제는 비정상적인 물가폭등을 적정선에서 억제하는 가격통제와 적재적소에 원료를 배정하는 물자통제를 시행함으로써 자본가를 측면 지원하고, 전쟁승리라는 국익을 실현하기 위해 생산력을 극대화한다는 국가주의적 성격을 갖고 있었다.
전후 ‘관리경제정책’은 폐지되고 자유경제정책이 전면화되었다. 백두진을 수장으로 하는 ‘재건기획팀’은 미국 중심의 세계자본주의질서에 적극 편입되어 안정적으로 원조를 확보할 수 있도록 원조수용체제를 갖추는 것이 경제부흥의 지름길이라고 생각하였다. 그러나 자본이 부족한 기업가들의 실정을 감안하여 정부가 원조물자를 실수요자에게 직접 배급하고 시설·운영자금을 대출하여 생산을 독려하고자 하였다. 또한 후진국으로서 분단과 전쟁을 경험한 한국의 특수성을 감안하여 도로, 항만, 철도, 발전 등 사회간접자본과 제철, 시멘트, 판유리 등 자본가가 쉽게 접근하기 어려운 기간산업 분야는 정부가 직접 건설하여 생산기반을 정비하고자 하였다. 부흥계획을 통한 국가 주도의 산업화정책이자, 원조와 금융정책을 통해 자본가의 육성을 측면 지원하고 기간산업은 정부가 투융자를 통해 조성하는 ‘경공업-기간산업 동시발전 노선’이었다.

장기 경제개발계획의 탄생, 경제개발 3개년계획
: 1950년대 후반
전후재건사업을 통해 전쟁 전 수준으로 생산력이 회복되자 체계적이고 종합적인 계획을 통해 경제부흥을 추진해야 한다는 공감대가 형성되었다. 한국 정부는 1956년 초 장기 경제개발계획 시안을 제출했다. 경제조정관 김현철은 미국의 일관된 요구였던 경제안정을 전폭적으로 수용하여 재정금융안정정책을 추진함으로써 경제개발계획에 대한 승인을 얻어냈다.
1958년 4월에는 경제개발계획을 전담할 산업개발위원회가 발족되었다. 산업개발위원회는 시안 검토과정을 거쳐 1960년 4월 경제개발 3개년계획을 국무회의에 제출하였다. 경제개발 3개년계획은 장기적인 과제로서 경제자립을 염두에 두면서 중화학공업의 발전에 주력하는 계획이었다. 이는 북한의 ‘중공업 우선, 경공업·농업 동시발전 노선’과 비견되는 것이었다. 식민지와 전쟁을 경험한 남북한은 체제를 달리하면서도 자립경제 달성을 위해 중공업-중화학공업 발전에 대한 열망을 분출시키고 있었다. 그 방향은 노동자, 농민의 희생에 바탕을 둔 양 정권의 권력 강화로 귀결되었다.
이승만 정권이 추진한 경제정책론과 정책은 결국 중화학공업 중심의 국가 주도 산업화정책과 경제개발3개년계획으로 귀결되었다. 4·19혁명 직전 국무회의를 통과한 경제개발 3개년계획은 결국 구상에 머물렀다. 그러나 이승만 정권이 추진한 중화학공업 중심의 국가 주도 산업화 정책과 경제개발계획은 이후 장면 정권 및 박정희 정권이 추진한 경제개발계획의 정책기반과 경험으로 계승되었다.

한국 경제의 설계자들, 그 생생한 면면을 사상사적 맥락에서 살펴보다
국가 주도 산업화정책과 경제개발계획은 1950년대 후반 원조가 감소되면서 등장한 경제개발론과 미국 근대화론의 영향 속에서가 아니라, 해방 후 신생독립국 대한민국이 가진 조건과 분단, 전쟁, 전후재건, 원조삭감이라는 역사적 경험 속에서 뿌리를 찾을 수 있다. 다시 말하면, 한말-일제하 자본주의 경제건설론의 토양 속에서 한국 경제가 가진 제약조건을 극복하기 위한 방안을 모색하던 시기로부터 국가 주도 산업화 정책과 경제개발계획의 사상사적 계보를 탐색해야 한다는 의미이다.
또한 경제개발계획을 단순히 박정희 정권의 전유물로 이해하거나, 개발시대의 전사로 파악해서는 그 전모를 역사적으로 이해할 수 없다. 저자는 각 정권이 가진 경제정책 구상에 따라 이루어진 다양한 계획 실험으로서 경제개발계획을 보여주고자 한다. 이 책에서는 그중에서도 이승만 정권의 경제정책 구상과 경제개발계획을 중심으로 경제개발계획이 탄생하는 과정을 면밀히 추적했다. 단지 계획으로 외화된 정책의 방향과 내용뿐 아니라 계획을 주도한 인물들의 정책론을 심층 분석함으로써 이승만 정권의 경제개발계획에 담긴 경제정책론의 맥락을 이해할 수 있을 것이다.

책을 내면서
서론
1부 남북 분단과 제헌헌법의 체제이념
1장 미군정의 경제정책과 남조선과도입법의원의 경제정책론
2장 해방 후 우파·중간파의 경제정책론
3장 제헌헌법의 체제이념
2부 정부수립 초기의 계획경제 정책과 자유경제 정책
1장 정부수립 초기의 경제관료진과 경제정책의 추이
2장 미국의 안정화 요구와 ‘경제안정 15원칙’
3부 6·25전쟁기의 인플레이션과 ‘관리경제’ 정책
1장 전쟁 인플레이션과 경제통제
2장 ‘백재정’의 인플레이션 수습과 마이어 협정
4부 헌법 개정과 자유경제 정책기조의 강화
1장 전후재건 논의와 경제부흥계획
2장 헌법 개정과 시장경제 원리의 강화
3장 군 출신 경제관료의 등장과 정책운영 시스템의 변화
5부 경제자립 논의와 경제개발계획의 수립
1장 산업구조의 불균형 타개와 자립방안 모색
2장 경제개발과 재정·금융안정에 대한 한미 합의
3장 산업개발위원회와 경제개발 3개년계획
결론