수법(水法)이라는 영역은 우리에게 낯설다. 하지만 우리에게 익숙한 바빌로니아 함무라비 법전은 이미 3,700여년 전인 기원전 1750년 물의 이용에 대해 다음과 같은 세 가지 원칙을 규정하였다. 첫째, 물을 不注意하게 사용하여 타인의 농사에 해를 끼친 자는 그 손해를 배상한다. 둘째, 관개시설을 파괴하거나 남용한 자는 처벌한다. 셋째, 가뭄으로 인하여 所出이 없는 자에 대한 과세는 유예한다. 그렇다면 수법이라는 영역은 낯설지만 인류역사 그 자체이며, 잘 느끼지 못했을 뿐 우리 곁에 늘 존재한 규범이다.



필자는 2013년 「수법연구」를 세상에 내놓고 이제 7년 만에 「수법연구Ⅱ」를 출간한다. 제1장에서는 수리권 문제를 다루고 있다. 제2장은 물관리거버넌스에 관한 문제로서 물관리 조직의 내용과 물관리 협치를 위한 법리에 관한 내용이다.



제3장은 제1장의 수리권과 밀접한 관련이 있는 물의 사용에 대한 비용부담을 논의하고 있다. 제4장은 외국의 수법제도를 소개하고 평가한다. 「수법연구Ⅱ」가 기후변화 시대에 물의 소중함을 생각하고 홍수와 가뭄을 포함하여 물관리제도 전반에 조그만 기여가 되길 바란다.

머리말(초판)

처음으로 「수법연구」라는 졸작을 세상에 내 보낸 것이 2013년이라는 사실을 확인하고는 시간이 유수와 같다는 말이 새삼 절절하게 느껴집니다. 물과 관련된 업무나 연구를 행하는 사람들은 2018년을 기점으로 그 이전과 그 이후로 시대구분을 하는 경향이 있는데, 바로 물관리기본법이 시행되고 물관리를 위한 정부권한의 대부분이 환경부로 일원화된 원년이기 때문일 것입니다. 그래서 2013년부터 2018년까지 5년 간 물과 관련한 제도의 대변혁을 앞두고는 이런 저런 글도 쓰고 수많은 토론회와 세미나 등을 전전했던 것인데, 그 결과를 이 책으로 남기게 된 것입니다.



이 책의 제1장에서는 수리권 문제를 다루고 있습니다. 수리권은 문자 그대로 물을 이용하는 권리이지만 깊이 들어가다 보면 어렵고 복잡한 문제들이 亂麻와 같이 얽혀 있어서 이를 법리적으로 일목요연하게 설명하고 체계화하는 것은 至難한 일입니다. 오랜 동안 농경사회를 유지하고 있었던 우리나라에서 물사용에 대한 권리는 관습법적으로 인정되어 왔지만 산업화 과정에서 공업용수와 생활용수의 수요가 급증하면서 한정된 수자원의 효율적인 이용이라는 목적을 고려하여 하천수에 대한 허가사용으로 전환됩니다. 이에 더하여 보다 안정적으로 수자원을 확보하기 위하여 전국에 다목적 댐을 건설하고 댐 관련 법령은 하천수와는 달리 댐용수에 대해서는 특별한 법적 지위를 인정하게 됩니다.



하지만 서울 등 자치단체들은 댐이 건설되기 이전에 자신들이 허가 받은 하천수 사용량을 이른바 기득수리권으로 주장하며 여기에 대해서는 하천수사용료를 제대로 지불하지 않습니다. 댐용수도 하늘에서 떨어지는 빗물을 담은 것이고 결국 하천으로 흘러 들어간다면 어떤 물이 하천수이고 또 댐용수인지 구분이 잘 되지 않고 여기에 자치단체들은 인구증가 등에 따르는 확장된 기득수리권을 주장하면서 댐관리자와 자치단체, 자치단체와 자치단체 간에 서로 물싸움을 벌이게 되는 것입니다.



그리고 이러한 수리권 분쟁에는 물의 사용에 대한 비용을 누가 부담할 것인가 하는 돈 문제까지 결부되어 상황을 한층 복잡하게 하는데, 앞으로 정부는 수리권에 대한 보다 명확하고 정교한 교통정리를 해야 할 것으로 보입니다. 원래 제1장의 내용 다음에는 당연히 제2장의 내용을 서술하는 것이 원칙이지만 수리권과 하천수사용료 등 비용부담의 문제는 상호간에 밀접히 연관되어 있기 때문에 제3장에서는 하천수사용료에 대한 법적 성격, 제도개선 등의 문제와 함께 이른바 4대강 수계법에 따라서 부과되는 물이용부담금에 대해 언급하였습니다. 특히 물이용부담금의 부담금관리기본법에 근거를 두고 있으나 그 헌법적 정당성이 크게 문제되는 부분이 있기 때문에 상세하게 검토하였습니다.



수리권과 관련하여 중요한 쟁점 중의 하나는 이와 같이 하천법상 허가수리권을 기후변화와 사회적 필요에 따라서 재조정할 필요성이 제기되는 경우 그 권리성, 더 나아가 헌법상 재산권적 성격을 인정하고 경우에 따라서 보상을 할 것인가 하는 것입니다. 여기에 대해서는 최근 대법원 판결이 나오고 있는데 저는 대법원과 헌법재판소의 관련 판례를 비판적인 각도에서 평가하였습니다.



제2장은 물관리 거버넌스에 관한 문제를 다루고 있습니다. 이른바 4대강 사업의 부정적인 결과와 관련하여 과연 그 원인이 무엇인가에 대해서는 여러 가지 측면에서 평가가 가능하겠지만 저는 이 문제가 장기적이고 지속가능한 물관리원칙에 역행하는 대표적인 “거버넌스의 실패”라고 봅니다. 하천이나 물관리는 그 경제적인 이용이나 산업적 측면뿐만 아니라 일종의 공공재로서 국가는 물론 물을 사용하는 소비자로서 국민이 가지고 있는 의견이나 선호도 내지 가치관도 반영되어야 합니다. 다시 말하자면 하천과 수자원, 물관리라는 공적 과제에는 정부의 권한뿐만 아니라 일반 국민, 지역주민, 유역별 지방자치단체, 전문가와 시민단체 등이 다양한 이해관계를 갖고 있기 때문에 이를 조절하기 위해서는 협치의 과정을 통하여 이들이 적절하게 참여하고 소통할 수 있는 채널이 마련되어야 합니다. 바로 이러한 협치와 소통을 통한 하천과 물관리가 미래세대에 대한 지속가능성을 보장하기 때문입니다. 이러한 측면에서 보면 4대강 사업은 이른바 대통령의 국정철학을 일방적으로 밀어붙인 결과 물관리의 협치와 지속가능성원칙에 반하는 대표적인 사례라고 할 수 있겠습니다. 사실 저는 지난 10여년 간 물관리기본법의 요체가 국가물관리위원회와 유역물관리위회의 거버넌스를 민간중심으로 구성하는 것으로 생각하였고 저의 그 구상은 현행 물관리기본법에 상당 부분 반영되었습니다.



그런데 최근 낙동강의 물 문제를 해결하기 위하여 공식적 거버넌스로서 낙동강 유역물관리위원회와 더불어 비공식적인 거버넌스로서 유역정책협의회(유역센터) 등의 조직이 검토되고 있습니다. 유역협의회 또는 센터는 낙동강 유역의 물 문제에 대하여 지역의 주민대표, 공무원, 시민단체, 사업자 등이 참여하는 광범위한 지역협의체로서 낙동강 유역의 물과 관련한 의제를 발굴하고 구성원 간에 상호 소통하며 문제해결을 위한 공감대를 형성하는 기능을 수행합니다. 낙동강 유역과 같이 수질문제가 심각하고 취수원의 이전 등에 대한 주민과 지역적 이해관계가 첨예하게 대립하고 있는 지역의 경우 사실상 유역관리위원회의 위원들이 소신과 전문성을 가지고 일정한 사항을 심의하고 의결할 수 있을지 의문이 제기될 수 있습니다. 자칫, 이러한 문제에 대한 해법이 제시되지 않는 경우 유역물관리위원회는 의결 무능력상태에 빠질 가능성도 배제할 수 없다는 것이지요.



따라서 물관리기본법에 의한 유역물관리위원회라는 공식적인 거버넌스가 효율적으로 작동될 수 있도록 사전에 의제를 조율하고 유역물관리위원회와 상시적으로 소통할 수 있는 비공식적인 거버넌스를 운영하는 것이 매우 중요합니다. 이와 같이 낙동강 유역물관리위원회라는 공식적 거버넌스 이외에 유역정책협의회 등 비공식적 거버넌스의 필요성과 양자 간의 상호관계가 무엇인지 제2장에서 다루고 있습니다. 이는 수법의 영역을 넘어서서 저는 한국의 행정조직법과 행정법질서가 소통과 협치를 위한 새로운 실험과 시도를 시작한 것으로 보며, 한국을 넘어서서 행정법 일반이론 내지 글로벌 행정법질서에 한국이 기여할 수 있는 부분이라고 생각합니다.



제4장은 각국의 수법을 다루고 있지만 그 내용이 부실하니 독자들은 그냥 자료제공을 위한 부록 정도로 생각하시면 되겠습니다.



이 책이 세상에 나오기까지는 많은 분들의 도움이 있었습니다. 미국과 호주의 수리권은 윤익준 교수님, 일본수리권 부분은 노기현 박사님의 도움을 받았습니다. 그리고 신조사 이종은 부장님은 늘 저와 격의 없이 대화하는 조언자와 親友로서 이 책의 출간을 적극적으로 도와주셨습니다. 교정작업은 이정선 선생님이 수고해 주셨습니다. 이 분들께 이 자리를 빌어 진심으로 감사드립니다.



그리고 마지막으로 늘 까칠한 인간을 옆에 두고 마음앓이를 하는 아내에게 인간의 언어로는 표현하기 어려운 고마운 생각을 가지고 있고 고된 삶 속에서도 靈肉 간의 평화와 건강을 기원합니다. 그리고 이 책은 육아와 가사로 바쁜 시간 속에서도 학위과정을 마치고 새내기 법학자가 된 딸, 복덩이 손자와 듬직한 진규 가족에게 바칩니다. 그들의 미래가 밝고 행복하기 바라는 일념으로 글을 마칩니다.



2020년 여름 서초동 서재에서

저자 김 성 수

[제1편 수리권]

제1절 수리권의 법적 성격과 하천법의 과제

제2절 하천수 사용료 부과기준 ? 하천수와 댐용수(대법원 2018.6.15. 선고 2018두33142 판결 평석)

제3절 공익사업법상 물의 사용에 관한 권리의법적 성격과 재산권성

제4절 주요국의 수리권 연구

제5절 갈수기 수리권의 합리적 배분방안



[제2편 물관리 거버넌스]

제1절 물관리기본법상 거버넌스 체계에 관한 소고

제2절 행정조직법상 거버넌스와 민주적 정당성, 행정의 책임성 ? 국가물관리위원회 제도설계를 중심으로 -

제3절 물관리기본법상의 유역거버넌스

제4절 네덜란드의 유역물관리청에 대한 비교법적 검토



[제3편 하천수 사용료, 물이용부담금]

제1절 하천수 사용에 대한 비용부담과 법제 개선방안

제2절 하천수 사용료 부과체계 개선을 위한 입법정책적 과제

제3절 물이용부담금에 대한 헌법적 평가



[제4편 각국의 수법]

《주요 국가의 수법(물관리법) 개관》

제1절 유럽연합의 물관리기본지침 (EU Water Framework Directive, WFD)

제2절 독일의 수법체계

제3절 네덜란드의 수법체계



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