『대한민국 공무원 그들은 누구인가』는 공무원에 대한 선망과 실망의 이중적 맥락에서 공무원을 둘러싼 환경과 조직의 특성 및 문제를 파악하고, 국가 운영과 공직사회의 좌표를 제시하는 단초를 마련하고자 기획되었다. 이를 위해 공무원의 생각과 행동을 관찰할 수 있는 객관적인 데이터를 일반 시민들이 이해하기 쉽도록 구성하였으며, 그를 통해 현실 사회에서 공무원과 공직사회의 문제가 무엇이고 이러한 현상이 왜, 어떻게 나타나고 있는가에 대한 행정학자들의 진지한 고민을 담아내고 있다. 이는 공무원이 시대 요구에 부응하는 역할을 다하면서도 스스로 행복해질 수 있는, 그들의 머리와 손발이 춤출 수 있게 하는 대안을 찾아가는 과정이다.

한편, 기존의 행정학이 갖는 한계를 극복하고자 하는 것이 이 책을 쓰는 또 하나의 이유이다. 최근 행정 현상은 놀라울 정도로 변모하였지만, 행정학 관련 저서들은 여전히 발전국가 시대의 틀을 고수하고 있다.

왜 공무원인가?

2018년 12월, 30대 젊은 사무관이 유튜브(Youtube)에 올린 동영상이 대한민국을 블랙홀로 빠뜨렸다. 그리고 그는 뒤이어 청와대 홈페이지에도 글을 올린다.

“…공무원을 그만두고 이 현실을 알리고 싶었다. 이런 업무 처리 방식은 잘못된 것이다. 바뀌어야 한다…”(2019. 1. 2., 청와대 국민청원 게시판 「왜 나는 기획재정부를 그만두었는가」)

이 사건은 몇 달간의 논란 끝에 잊혀지는 듯하였으나, 행정학자로서 맞닥트린 일련의 내부 폭로 사건들은 충격적이면서 오랜 여운으로 남았다. 평균 30 대 1 이상의 경쟁률을 뚫고, 소위 끗발 센 부처에 발령받은 사무관이 공직을 그만두고 폭로를 이어간 일련의 이 사태를 어떻게 해석하면 좋을까. 신재민 사태를 바라보며 많은 국민들이 이야기했다. 왜 그 ‘좋은 직업’을 그만두고 나와서 이런 문제를 만드느냐고….

공직에 대한 사회적 선망에도 불구하고, 아이러니하게도 공무원에 대한 시민들의 시선은 그리 곱지 못하다. 시민들은 개선의 여지없이 무사안일하게 대처하는 사람, 독창적이지도 적극적이지도 않은 사람, 소명 의식 없이 업무 처리하는 사람을 일컬을 때 ‘공무원스럽다’는 말을 쓴다고 한다. 어쩌다 우리나라 공무원의 이미지가 이렇게 되었는가.

되돌아보면 공무원은 또 다른 나의 모습일 수 있다는 마음에 애잔함과 기대가 공존한다. 여성의 사회적 진출이 제한적이던 80년대 초, 서울 유학을 고집하던 딸에게 ‘행정학과’라고 적힌 대입 원서를 들고 오신 아버지, 그 이후 숙명처럼 행정학도의 길에 들어섰다. 나는 비록 연구자의 길로 들어섰지만 공직에 입문하여 개인적 삶이 없다시피 살아온 선후배, 동기들이 그 직에서 물러나는 것을 보면 만감이 교차한다. 때때로 그들에게 쏟아지는 국민적 질타가 어쩌면 행정학자로서 내가 책무를 다하지 못한 것 때문은 아닐까라는 생각에 과연 공직이 무엇이고 그들은 어찌해야 하는가를 다시 한번 고민하게 된다.

『대한민국 공무원 그들은 누구인가』는 공무원에 대한 선망과 실망의 이중적 맥락에서 공무원을 둘러싼 환경과 조직의 특성 및 문제를 파악하고, 국가 운영과 공직사회의 좌표를 제시하는 단초를 마련하고자 기획되었다. 이를 위해 공무원의 생각과 행동을 관찰할 수 있는 객관적인 데이터를 일반 시민들이 이해하기 쉽도록 구성하였으며, 그를 통해 현실 사회에서 공무원과 공직사회의 문제가 무엇이고 이러한 현상이 왜, 어떻게 나타나고 있는가에 대한 행정학자들의 진지한 고민을 담아내고 있다. 이는 공무원이 시대 요구에 부응하는 역할을 다하면서도 스스로 행복해질 수 있는, 그들의 머리와 손발이 춤출 수 있게 하는 대안을 찾아가는 과정이다.

한편, 기존의 행정학이 갖는 한계를 극복하고자 하는 것이 이 책을 쓰는 또 하나의 이유이다. 최근 행정 현상은 놀라울 정도로 변모하였지만, 행정학 관련 저서들은 여전히 발전국가 시대의 틀을 고수하고 있다. 과거의 행정이 국민을 단지 행정의 순응 대상으로 여겼다면 오늘날의 행정은 국민과 교감하고 함께 사회적 문제를 해결해나가는 것으로 변화되었다. 이 책은 행정학이 국민 속으로 들어가기 위한 그 첫걸음이라고 할 수 있다.

서울대학교 행정대학원 공공성과관리연구센터는 공무원의 역량 강화와 조직의 성과 향상을 위한 기초 데이터를 축적하기 위해 다년간 공무원 인식조사를 수행해왔다. 이 책에서 언급된 대부분의 공무원 설문은 센터에서 제공한 자료를 바탕으로 작성되었으며 인식 자료의 재해석을 통해 공무원의 생각과 행동을 읽고자 하였다.

『대한민국 공무원 그들은 누구인가』는 서문과 다섯 개의 파트로 구성되었다. 첫 번째 파트에서는 관료들의 복지부동, 레드 테이프, 영혼 없는 공무원이 된 이유와 그 극복 방안 등을 다루고 있다. 두 번째 파트에서는 공직에 대한 환상에 대조되는 현실을 조명하고 있으며, 정부와 관료에 대한 신뢰 회복을 위한 방안을 제시하였다. 세 번째 파트에서는 공직사회의 변화를 성별과 세대 관점에서 검토하고, 새롭게 요구되는 공무원의 역할 변화와 업무 공간 디자인에 대한 제언을 담고 있다. 네 번째 파트에서는 공무원의 부패 인식과 김영란법에 대한 생각, 예산 운용 현황, 지방분권개혁 현황 등 사회현상에 대한 공무원 인식을 분석하였다. 마지막 파트는 행정학계의 원로 교수가 다양한 이론적 시각을 적용하여 한국 공무원에 대한 각 장에서의 묘사를 재해석하고 있다.

이 책이 나오기까지 빠듯한 일정에도 불구하고 옥고를 작성해주신 열다섯 분의 필진과, 기획 단계에서부터 마무리까지 공직 현장에 대한 생생한 조언으로 이 책에 생기를 불어넣어 주신 김동극 전 인사혁신처장님, 서문부터 마지막 장까지 꼼꼼하게 검토하고 감수를 맡아준 나혜영 박사께도 깊은 감사를 표한다. 이 책의 출간은 집필진 외에도 많은 분들의 노고가 있었기에 가능했다. 책의 기획 의도를 듣고 흔쾌히 출간을 맡아주신 문우사 김영훈 사장님을 비롯해 전영완 과장님, 그리고 편집진들께 감사를 올린다. 마지막으로 도서 전반의 세세한 부분까지 세심하게 검토하고 헌신한 서울대학교 행정대학원 공공성과관리연구센터 최경희 박사, 이혜연, 박지선 연구원 그리고 김찬우 박사께도 심심한 고마움을 전한다.

2019년 10월
관악캠퍼스에서
박순애

서 문

PART I 그들을 다시 본다: 복지부동의 진실

제 1 장 멋진 신세계, 표류하는 공무원 | 박순애 |

공무원이 움직이지 않는다

1. 내 일이 아닌 것처럼-무사안일, 복지부동

2. 형식과 절차만이 중요하다-레드 테이프

그들은 왜 ‘영혼 없는 공무원’이 되었는가

1. 책임과 권한의 괴리: 국민의 기대는 5G, 공무원의 책무는 아날로그

2. 우리의 소관이 아닙니다: 책임 회피의 구조

3. 내가 살려면: 줄서기와 몸 사리기

공공혁신가로의 변화를 기대한다

1. 사회가 요구하는 책임성을 기르자

2. 존경받는 행정인으로서의 소명 의식 정립

3. 공무원을 춤추게 하라-휴머니즘적 성과관리 운영

제 2 장 애국심과 정무적 판단, 한국 행정 현장의 키워드 | 은재호 |

애국심

애국심과 공공성

공공성과 정무적 판단

정무적 판단과 행정의 정치화

행정의 정치화와 공공성

공공성과 애국심

제 3 장 철창(iron cage)에 갇힌 관료들: 그 혁신의 불씨를 찾아서 | 이창길 |

관료 사회의 ‘보이지 않는 손’

관료들은 원래 혁신적이다

무엇이 혁신을 가로막는가?

윗사람들은 혁신을 좋아할까

관료제의 이중성, 그리고 형식주의

혁신의 오래된 숙제, 관료문화

혁신의 불씨는 어디서 찾아야 하나

어항 속의 물고기에서 벗어나야



PART II 신격화된 그들의 현실: 상상이 깨져 버린 ‘신의 직장’

제 4 장 공무원의 민낯: 과연 신(神)의 직업인가? | 김준기 |

오늘날 청년들의 꿈의 직업, 공무원의 민낯

공무원, 그들의 삶은 과연 행복할까?

공무원의 민낯 1-허락된 적 없는 저녁이 있는 삶

공무원의 민낯 2-금이 가버린 철 밥통

공직도 결국 신의 직장이 아닌 인간의 직장이다

제 5 장 공무원은 왜 공직을 떠나려고 하는가? | 고길곤 |

들어가며

사직서를 가슴에 품고 사는 공무원과 보수

중앙 공무원과 지방 공무원의 이직 의도

남성과 여성의 이직 의도 차이

입직 동기와 이직 의도

결론

제 6 장 아깝다, 아쉽다, 안타깝다 | 이근면?|

대한민국 공무원, 아깝다

아쉬운, 너무나 아쉬운 한국 공무원

공무원 사회를 향한 안타까움에 대하여

제 7 장 정부와 공무원에 대한 오해와 변명 | 박희봉 |

장면 1. 선조 임금은 백성을 버리고 북으로 몽진하였다

장면 2. 명나라 원병과 의병이 아니었다면 왜군을 몰아낼 수 없었다?

장면 3. 대통령의 지시 없이는 대불공단의 전봇대가 옮겨지지 않고, 마포의 여고생이 납치에서 풀려나지 못했다

장면 4. 공무원들은 문제가 생기면 관련 규정과 예산이 없다는 탓을 한다

정부와 관료에 대한 신뢰 회복을 위한 한 걸음

1. 역사적 사실에 대한 오해의 제거

2. 역사적 사실에 대한 해석

3. 영혼 없는 공무원

4. 공무원의 본질



PART III 시대가 변하면 그들도 변해야 한다

제 8 장 남성과 여성: 불균형에서 균형으로 그리고 다양성으로 | 이근주 |

불균형에서 균형으로

균형의 시작

균형 만들기: 대표관료제의 논리

균형에 적응하기

다름의 어색함

다름에서 다양성으로

제 9 장 공무원의 세대 간 동상이몽(同床異夢) | 이수영 |

오늘날에도 ‘공무원=출세(出世)’를 의미할까?

우리나라의 세대(generation) 구분

세대 간 동상이몽(同床異夢) 혹은 동상삼몽(同床三夢)?

1. 국가에 대한 충성심

2. 이웃과 사회에 대한 봉사심

3. 공무원의 사회적 권위

4. 가족과 친척들의 희망

5. 퇴직 후 연금 등 경제적 보상

6. 직업적 안정성

용광로(melting pot)에서 샐러드 볼(salad bowl)로

제10장 공공 서비스를 지원하는 공무원의 역할 변화 | 김영미 |

공직의 변화

일하는 방식의 변화

공무원도 변한다

현장의 딜레마

데이터를 통해 진화하는 정부 그리고 공무원

기회의 창이 열리다

공무원은 마술사

공공 서비스 플랫폼의 주인공

지능 정부와 스마트한 공무원

공무원의 운명

제11장 근로 생활의 품격을 디자인하자!: 업무 공간의 디자인씽킹(Design Thinking) 이야기 | 박성민 |

프롤로그: 대한민국의 행복, 삶의 질에 대한 소고

공무원의 삶에 대한 만족도와 삶의 질

공공 조직 내 업무 공간 디자인의 역할

1. 조직 변화의 지렛대로서의 디자인

2. 정책문제 해결 도구로서의 디자인

3. 조직관리 차원에서의 디자인 역량 인프라 구축

4. 공무원과 시민 모두를 위한 서비스케이프(servicescape)

물리적 환경과 업무 공간 디자인 설계

업무 공간 혁신 우수 사례 발굴

결론: 공공 영역에서의 업무 공간 디자인 혁신 전략과 방향

에필로그



PART IV 그들의 공과 사: 공익과 속마음

제12장 김영란법은 어떠세요?: 청탁금지법을 대하는 공무원들의 생각 | 홍준형 |

공무원의 부패 인식과 김영란법에 대한 생각

공무원의 부패 인식, 일반 국민과 다르다?

김영란법, 공무원과 일반 국민의 인식

김영란법에 대한 공무원의 생각

김영란법의 미래

제13장 예산을 통해 본 공무원의 마음 읽기 | 김봉환 |

국민을 위한 예산, 공무원을 위한 예산, 국회의원을 위한 예산

예산의 효율성과 불용액

1. 국민을 위한 예산과 공무원들을 위한 예산의 판단 기준

2. 불용액

3. 예산심의 과정의 합리성과 정치성에 대한 이론적 논의

행정부 공무원들의 예산 편성 및 집행 행태

1. 회계별 불용액 차이

2. 새로운 정권의 출범과 공무원의 예산 행태

3. 대통령 정책과제와 공무원의 예산 행태

국회의 예산심의 형태

결론

제14장 우리나라에서 지방분권 개혁은 가능한가? | 김순은 |

국정 체제는 시대적 상황에 따라 변화한다

우리나라는 중앙집권체제에 고착화되다

우리나라 지방분권의 불씨

1. 1952년 최초의 지방자치 선거가 실시되다

2. 1960년 민주당 정부가 지방자치를 확대하다

3. 지방자치의 암흑기에 정권교체를 위한 지방자치를 요구하다

1) 지방자치의 암흑기를 맞이하다

2) 정권교체를 위한 지방자치가 부활되다

우리나라 지방분권의 발자취

1. 김대중 대통령, 중앙행정권한의 지방이양제도를 만들다

2. 노무현 대통령, 제주특별자치도를 만들다

3. 이명박 대통령, 지방소비세를 도입하다

4. 박근혜 대통령, 국무회의의 의결을 거친 종합계획을 만들다

우리나라 지방분권의 현황에 대한 인식

1. 지방분권은 더욱 강화되어야 하나?

2. 지방분권을 강화하여야 하는 이유는 무엇인가?

3. 지방분권 정책(과제)의 우선순위는 어떻게 되어야 하나?

4. 지방분권의 기능별 우선순위는 어떻게 해야 하나?

5. 재정분권은 어떻게 이루어져야 하나?

6. 국세와 지방세의 바람직한 비율은 어떻게 되나?

결론: 문재인 정부에서 지방분권의 르네상스를 열자!



PART V 한국 공무원의 추상화 | 정용덕 |

뒤샹의 ‘나부(裸婦)’, 피카소의 ‘곡부(哭婦)’

‘개념 렌즈’ 투사해보기

1. 모습 1: 객관적 개인으로서의 공무원

2. 모습 2: 주관적 개인으로서의 공무원

3. 모습 3: 객관적 구조 속의 공무원

4. 모습 4: 주관적 구조 속의 공무원

추상화 그리기

주(註)

찾아보기